از تقارن فدرالیسم در ایران تا سازوکارهای شکل‌دهی به تصمیم‌ها
۱. دو اتفاق، هفت روز فاصله
در ۱۸ مرداد ۱۴۰۵، محسن رضایی به‌عنوان دبیر شورای عالی امنیت ملی منصوب می‌شود؛ چهره‌ای که سال‌ها پیش از آن، ایده «فدرالیسم اقتصادی» را مطرح کرده و درباره آن کتاب نوشته بود. یک هفته بعد، در ۱۶ آگوست ۲۰۲۶، سالم الکتبی، نویسنده و تحلیلگر اماراتی، مقاله‌ای در جروزالم پست منتشر کرد که موضوع محوری آن نه صرفاً تغییر حکومت ایران، بلکه تغییر ساختار قدرت در ایران بود.
الکتبی در مقاله‌اش استدلال می‌کند که مسئله ایران را نمی‌توان فقط به حکومت مستقر تقلیل داد؛ از نظر او، ساختار متمرکز دولت و توانایی آن برای بسیج جمعیت، منابع، دانش و ظرفیت نظامی است که امکان بازتولید قدرت منطقه‌ای ایران را فراهم می‌کند. او در نتیجه، از تمرکززدایی گسترده، فدرالیسم و حتی ترتیبات کنفدرال ــ البته در صورت پذیرش ملی و توافق قانون اساسی ــ سخن می‌گوید. این مقاله در جروزالم پست منتشر شده و متن آن در وب‌سایت شخصی نویسنده نیز موجود است: متن مقاله سالم الکتبی.
در نگاه اول، ممکن است انتصاب یک سیاستمدار ایرانی که از فدرالیسم اقتصادی دفاع کرده و انتشار مقاله‌ای در یک رسانه اسرائیلی درباره فدرالیسم سیاسی ایران، دو موضوع کاملاً جدا به نظر برسند. از این دو اتفاق نیز نمی‌توان نتیجه گرفت که میان رضایی و الکتبی ارتباطی وجود داشته یا دارد، یا آن‌ها بخشی از یک طرح مشترک‌اند! چنین ادعایی به شواهد مستقلی نیاز دارد که صرفاً با کنار هم قرار دادن تاریخ‌ها به دست نمی‌آید. اما این هم‌زمانی، به‌ویژه در شرایطی که جنگ و منازعه منطقه‌ای ابعاد وجودی پیدا کرده‌اند، پرسشی فراتر از رابطه احتمالی میان دو فرد ایجاد می‌کند:
چرا در یک مقطع حساس، هم در سطح سیاست داخلی ایران و هم در ادبیات راهبردی بیرون از ایران، بحث تغییر در معماری قدرت و نحوه توزیع آن اهمیت پیدا می‌کند؟
برای فهم اهمیت این پرسش، باید تفاوت دو نوع فدرالیسم و سپس مسئله بزرگ‌تری را بررسی کرد: آیا قدرت فقط از طریق فرمان مستقیم اعمال می‌شود، یا می‌توان با تغییر قواعد و ساختارها، مسیر تصمیم‌گیری بازیگران را نیز تغییر داد؟
۲. فدرالیسم اقتصادی رضایی و فدرالیسم سیاسی الکتبی؛ دو مفهوم متفاوت با یک نقطه تلاقی
محسن رضایی در طرح «فدرالیسم اقتصادی» به دنبال بازتعریف رابطه اقتصاد ملی با استان‌ها و مناطق کشور بوده است. در این نگاه، تمرکززدایی اقتصادی می‌تواند به توزیع بهتر منابع، افزایش اختیار مناطق و بهبود فرایند توسعه کمک کند. وجود کتابی با عنوان «فدرالیسم اقتصادی» به نام او، سابقه این ایده را مستند می‌کند.
در مقابل، پیشنهاد الکتبی دامنه‌ای فراتر از اقتصاد دارد. او از تغییر در ساختار سیاسی و نهادی ایران صحبت می‌کند؛ تغییری که به تعبیر خودش باید انحصار مرکز بر منابع و تصمیم‌ها را محدود کند و برای مناطق مختلف کشور سهم بیشتری در تصمیم‌گیری قائل شود. در این چارچوب، فدرالیسم یا تمرکززدایی صرفاً ابزار توسعه اقتصادی نیست، بلکه راهکاری برای محدودکردن توان دولت مرکزی در بسیج منابع کشور در راستای سیاست خارجی و نظامی نیز به شمار می‌رود. الدکتور سالم الکتبی
این تفاوت بسیار مهم است. تمرکززدایی اقتصادی الزاماً به فدرالیسم سیاسی منتهی نمی‌شود و فدرالیسم سیاسی نیز صرفاً نسخه گسترده‌تر فدرالیسم اقتصادی نیست. این دو می‌توانند از نظر حقوقی، نهادی و پیامدهای امنیتی تفاوت‌های بنیادین داشته باشند. بااین‌حال، هر دو بحث به یک مسئله مشترک می‌رسند: چه کسی درباره منابع، اختیارات و تصمیم‌های کلان یک کشور تصمیم می‌گیرد و این اختیار تا چه اندازه در مرکز متمرکز است؟ از این منظر، تقارن مورد بحث نه اثبات یک رابطه پنهان، بلکه فرصتی برای بررسی یک مسئله ساختاری است. یک سیاستمدار ایرانی از توزیع اقتصادی اختیارات سخن گفته و یک تحلیلگر منطقه‌ای، در مقاله‌ای با جهت‌گیری روشن درباره امنیت خاورمیانه، تغییر در ساختار سیاسی و توزیع قدرت در ایران را مطرح کرده است. این دو ایده از نظر هدف و زمینه سیاسی یکسان نیستند، اما هر دو به معماری قدرت می‌پردازند.
در اینجا پرسش مهم‌تر از شباهت واژه‌هاست: چه زمانی، از سوی چه کسانی و با چه هدفی، تغییر در ساختار قدرت یک کشور به‌عنوان راه‌حل یک مسئله سیاسی یا امنیتی مطرح می‌شود؟
۳. از ایران تا الگوهای بین‌المللی؛ آیا حضور در یک شبکه به معنای اثرپذیری از آن است؟
برای درک این موضوع، می‌توان به تجربه شبکه‌های بین‌المللی نخبگان سیاسی و اقتصادی نیز نگاه کرد.
کنفرانس بیلدربرگ نمونه‌ای شناخته‌شده از گردهمایی سیاستمداران، مدیران ارشد اقتصادی، دانشگاهیان و چهره‌های اثرگذار بین‌المللی است. در این نشست‌ها، افراد صاحب‌نفوذ از حوزه‌های مختلف درباره مسائل سیاسی، اقتصادی و امنیتی جهان گفت‌وگو می‌کنند.
دو نمونه تاریخی در این زمینه قابل‌توجه‌اند: بیل کلینتون در نشست سال ۱۹۹۱ بیلدربرگ حضور داشت و در سال ۱۹۹۲ به ریاست‌جمهوری آمریکا رسید. تونی بلر نیز در فهرست حاضران نشست سال ۱۹۹۳ قرار دارد و در سال ۱۹۹۷ نخست‌وزیر بریتانیا شد. سابقه حضور کلینتون در اسناد آرشیوی کتابخانه ریاست‌جمهوری او قابل پیگیری است؛ برای بررسی فهرست حاضران نشست‌های بیلدربرگ نیز باید به اسناد همان نشست‌ها مراجعه کرد. آرشیو کنفرانس‌های بیلدربرگ در کتابخانه کلینتون.
در سیاست، قدرت فقط به اختیار رسمی یک یا چند مقام رسمی محدود نمی‌شود. دسترسی به افرادی که تصمیم می‌گیرند، امکان گفت‌وگو با گروه‌های اثرگذار، شناخت اولویت‌های آنان و مشارکت در شبکه‌هایی که دستور کارها در آن شکل می‌گیرد نیز می‌تواند مزیت ایجاد کند. البته برای تبدیل این گزاره عمومی به ادعایی درباره یک فرد یا رویداد مشخص، باید شواهد جداگانه داشت. حضور در یک نشست، عضویت در یک انجمن یا آشنایی با افراد بانفوذ، به‌تنهایی دلیل تبعیت از یک مرکز فرماندهی نیست.
مسئله اصلی، نه صرفاً حضور افراد در یک شبکه، بلکه نوع رابطه‌ای است که در آن شبکه شکل می‌گیرد و اثری است که آن رابطه بر تصمیم‌های بعدی می‌گذارد.
۴. فراماسونری در ایران؛ شبکه تاریخی یا توضیحی برای همه‌چیز؟
تاریخ ایران نیز نمونه‌هایی از پیوند میان شبکه‌های نخبگانی و ساختار قدرت را در خود دارد. فراماسونری در دوره‌های مختلف، به‌ویژه در دوره پهلوی، در میان بخشی از نخبگان سیاسی، اداری و اجتماعی ایران حضور داشت. درباره تاریخ و سازمان‌های مرتبط با فراماسونری در ایران، پژوهش‌های تاریخی مستقلی منتشر شده است.
برای نمونه، مدخل‌های دانشنامه ایرانیکا درباره فراماسونری در دوره پهلوی و نقش آن در تحولات منتهی به انقلاب ۱۳۵۷، منابعی برای بررسی این موضوع‌اند:
اما باید میان سه گزاره متفاوت تمایز گذاشت:
۱. شبکه‌های فراماسونری در میان بخشی از نخبگان ایران وجود داشته‌اند.
۲. این شبکه‌ها در مقاطعی می‌توانسته‌اند روابط، دسترسی‌ها و مناسبات سیاسی را تحت تأثیر قرار دهند.
۳. تمام تحولات مهم سیاسی ایران، از جمله انقلاب ۱۳۵۷، تحت فرمان یک شبکه واحد و از پیش طراحی‌شده رخ داده‌اند.
گزاره نخست موضوعی تاریخی و قابل‌مستندسازی است. گزاره دوم را باید در هر مورد با بررسی افراد، روابط و اسناد سنجید. اما گزاره سوم ادعایی بسیار گسترده‌تر است و نمی‌توان آن را صرفاً از وجود شبکه‌های فراماسونری نتیجه گرفت.
این تفکیک به معنای نادیده‌گرفتن قدرت شبکه‌ها نیست؛ برعکس، به معنای جدی‌گرفتن آن است. اگر هر رویدادی را بدون بررسی شواهد به یک شبکه پنهان نسبت دهیم، عملاً امکان شناخت سازوکار واقعی قدرت را از دست می‌دهیم. برای فهم اثر شبکه‌های نخبگانی باید پرسید: چه منابعی در اختیار آن‌هاست؟ چه کسانی به آن‌ها دسترسی دارند؟ چگونه اطلاعات و اعتماد میان اعضا جریان پیدا می‌کند؟ و آیا می‌توان اثر این روابط را در تصمیم‌ها و سیاست‌های مشخص مشاهده کرد؟ این پرسش‌ها بسیار ثمربخش‌تر از جست‌وجوی یک نام یا سازمان به‌عنوان پاسخ نهایی تمام تحولات تاریخی‌اند.
۵. قدرت ساختاری؛ وقتی لازم نیست کسی مستقیماً فرمان بدهد
اکنون می‌توان از بحث ایران، بیلدربرگ و فراماسونری به یک مسئله عمومی‌تر رسید: آیا برای اعمال قدرت، حتماً باید یک فرمانده مرکزی وجود داشته باشد که همه بازیگران از دستورهای او پیروی کنند؟ در بسیاری از نظام‌های پیچیده، پاسخ منفی است.
قدرت می‌تواند از طریق ساختارها، قواعد، مشوق‌ها، محدودیت‌ها و وابستگی‌ها اعمال شود. در چنین شرایطی، لازم نیست همه بازیگران با یکدیگر ارتباط مستقیم داشته باشند یا حتی از نتیجه نهایی یک فرایند آگاه باشند. کافی است محیطی شکل بگیرد که در آن، انتخاب‌های ظاهراً مستقل افراد و سازمان‌ها به‌طور مکرر به نتایجی مشابه منتهی شود. برای توضیح این مسئله می‌توان از چند مفهوم شناخته‌شده در علوم سیاسی، اقتصاد نهادی و نظریه سازمان استفاده کرد:
قدرت ساختاری: توانایی شکل‌دادن به شرایطی که دیگران درون آن تصمیم می‌گیرند؛ حتی بدون صدور فرمان مستقیم.
وابستگی به مسیر طی‌شده: تصمیم‌ها و انتخاب‌های گذشته می‌توانند گزینه‌های امروز را محدود کنند و تغییر مسیر را پرهزینه سازند.
تعیین دستور کار: قدرت فقط در انتخاب میان گزینه‌ها نیست؛ در تعیین این نیز هست که چه گزینه‌هایی اساساً مطرح شوند و کدام مسائل از دستور کار کنار بمانند.
ساختار مشوق‌ها: اگر پاداش‌ها، هزینه‌ها و محدودیت‌ها به شکلی خاص تنظیم شوند، ممکن است بازیگران مختلف، حتی با اهداف متفاوت، به انتخاب‌هایی مشابه برسند.
در چنین وضعیتی، آنچه از بیرون شبیه هماهنگی مرکزی به نظر می‌رسد، ممکن است محصول ترکیبی از منافع مشترک، محدودیت‌های ساختاری، وابستگی‌های متقابل و تصمیم‌های مستقل باشد. البته در برخی موارد نیز هماهنگی مستقیم و عامدانه وجود دارد؛ تشخیص این دو حالت نیازمند شواهد است. این همان نقطه‌ای است که باید در تحلیل سیاست جهانی جدی گرفته شود. تمرکز صرف بر این پرسش که «چه کسی پشت ماجراست؟» ممکن است ما را از پرسش مهم‌تری دور کند: چه کسی یا چه عواملی شرایطی را شکل داده‌اند که بازیگران در آن، به سمت نتایج خاصی حرکت می‌کنند؟
۶. یک اصل مدیریتی که در سیاست نیز کاربرد دارد
در مدیریت سازمان، گاهی مدیران برای حل مشکلات به کنترل مستقیم افراد روی می‌آورند: دستورهای بیشتر، نظارت بیشتر، جلسات بیشتر و مداخله در جزئیات. اما رویکرد دیگری نیز وجود دارد: به‌جای آنکه دائماً افراد را مدیریت کنیم، فرایندها را طوری طراحی کنیم که رفتار مطلوب به انتخاب طبیعی‌تر و کم‌هزینه‌تر تبدیل شود. اگر تقسیم مسئولیت‌ها، شاخص‌های ارزیابی، جریان اطلاعات، سازوکار پاسخ‌گویی و مشوق‌ها درست طراحی شوند، افراد لازم نیست برای هر تصمیم منتظر دستور مدیر بمانند. ساختار کار، رفتار آنان را تا حد زیادی هدایت می‌کند. این اصل را می‌توان در مقیاسی بزرگ‌تر برای فهم سیاست نیز به کار گرفت.
برای اثرگذاری بر رفتار یک دولت، همیشه لازم نیست مستقیماً تصمیم‌گیران آن را کنترل کرد. گاهی تغییر در دسترسی به منابع، قواعد تجارت، وابستگی‌های فناوری، ترتیبات امنیتی، ائتلاف‌های منطقه‌ای یا هزینه‌های تصمیم‌گیری می‌تواند گزینه‌های پیش روی آن دولت را تغییر دهد. البته این قیاس مدیریتی به معنای یکسان‌بودن سازمان و نظام بین‌الملل نیست. دولت‌ها بازیگرانی پیچیده‌اند، منافع متعارض دارند و می‌توانند در برابر فشارها مقاومت کنند یا مسیرهای تازه‌ای بیابند. ساختارها رفتار را تعیین مطلق نمی‌کنند؛ اما می‌توانند احتمال برخی انتخاب‌ها را افزایش دهند و هزینه برخی انتخاب‌های دیگر را بالا ببرند. به همین دلیل، تحلیل قدرت ساختاری به معنای فرض وجود یک مرکز فرماندهی همه‌توان نیست. اتفاقاً این رویکرد می‌تواند توضیح دهد که چرا گاهی بدون وجود چنین مرکزی نیز الگوهای نسبتاً پایدار و نتایج مشابه شکل می‌گیرند.
۷. بازگشت به نقطه آغاز؛ از یک تقارن زمانی چه می‌توان فهمید؟
اکنون به دو اتفاق نخست بازگردیم:
در ۱۸ مرداد ۱۴۰۵، محسن رضایی به دبیری شورای عالی امنیت ملی منصوب شد؛ سیاستمداری که پیش‌تر ایده فدرالیسم اقتصادی را مطرح کرده بود. هفت روز بعد، سالم الکتبی در مقاله‌ای در جروزالم پست، تغییر ساختار قدرت در ایران و حرکت به سمت تمرکززدایی گسترده یا فدرالیسم را در چارچوب امنیت منطقه‌ای پیشنهاد کرد. نه قصد دارم بگویم این دو رویداد هم‌معنا هستند و نه رابطه علّی میان آن‌ها برای من اثبات شده است.قطعا هم از آن‌ها نمی‌توان نتیجه گرفت که دو فرد در یک پروژه مشترک قرار دارند یا انتصاب رضایی با مقاله الکتبی ارتباطی داشته است.
اما می‌توان پرسید چرا توزیع قدرت، تمرکززدایی و فدرالیسم، در مقطعی چنین حساس از تاریخ ایران، به موضوعاتی قابل‌توجه در دو فضای متفاوت تبدیل شده‌اند: یکی انتصاب راس امنیت در ساختار سیاسی داخلی ایران و دیگری در ادبیات راهبردی بیرون از ایران. برای پاسخ، باید از هم‌زمانی فراتر رفت و بررسی کرد که این ایده‌ها چه پیشینه‌ای دارند، چه کسانی آن‌ها را مطرح کرده‌اند، در چه زمینه‌ای مطرح شده‌اند و هرکدام چه پیامدهایی برای ساختار دولت، امنیت ملی و روابط منطقه‌ای دارند.
اگر شواهد مستقلی از ارتباط میان بازیگران یا برنامه‌های مشخص به دست آید، می‌توان درباره هماهنگی احتمالی سخن گفت. اگر چنین شواهدی وجود نداشته باشد (که اکنون وجود ندارد)، همچنان می‌توان درباره شباهت‌های ساختاری، منافع هم‌پوشان و نقش محیط تصمیم‌گیری تحلیل کرد؛ بدون آنکه این موارد را به یک توطئه واحد تقلیل دهیم. شاید مهم‌ترین پرسش همین باشد: آیا قدرت جهانی را فقط باید در تصمیم‌های آشکار رهبران، دولت‌ها و سازمان‌ها جست‌وجو کرد؟ یا باید به سازوکارهایی هم توجه داشت که تعیین می‌کنند چه تصمیم‌هایی ممکن، چه گزینه‌هایی پرهزینه و چه مسیرهایی به‌تدریج اجتناب‌ناپذیر به نظر برسند؟
شاید برای شناخت قدرت، به‌جای جست‌وجوی همیشگی فرمانده‌ای پشت صحنه، باید ابتدا ساختاری را شناخت که میدان بازی، قواعد آن و هزینه انتخاب‌های بازیگران را خیلی دقیق برنامه ریزی می‌کند.
دیدگاهتان را بنویسید